以设区的市的地方性法规为例，虽然立法法设立了五个层次的上位法，但真正有效的上位法应当是省、自治区的人大及其常委会制定的地方性法规，至于说设区的市的地方性法规与更高层次的行政法规的一致性审查，应当通过审查设区的市的地方性法规已经符合的省、自治区人大及其常委会制定的地方性法规是否符合行政法规的合规性审查来实现。

在西方文化中，university（大学）的词源是拉丁文universitas，原指社团或行会，其词根与universe（宇宙）相同。其四，派驻机构与驻在高校监察机构之间，应采取分立、合署抑或合并方案。

为此，可以出台法律解释针对差异化授权的依据、标准和限度等进行统一规定，并通过监察法规等形式细化高校派驻具体规定[22]（P65-75）。自此直至1959年监察部被撤销，各级监察部门主要以行政机关及其工作人员为监察对象，审判机关、检察机关不再是行政监察部门的监督对象。从赋予各级监察机关更多自主判断权，进而因时制宜、因地制宜的角度考虑，具体临时授权更加符合实际需要。例如，党委纪委在处理高校党员干部时，需考虑政纪处分一般应与党纪处分相匹配的原则。实践中，部分高校施行的学术自律已然有失偏颇，有必要对此施以必要的他律性监督和制衡。

一个前置问题是：高校监察机构有无必要或者是否已经介入高校学术惩戒工作？一种可能的观点认为，与法官、检察官惩戒工作不同o，高校学术委员会不仅有审议认定权，业已被赋予相关调查权，因此，高校学术惩戒制度是自成体系的。其次，《监察法》规定的监察全面覆盖原则是一种有限度的全覆盖，所谓派驻全覆盖同样是有限度的，其指的是特定条件下对特定范围的单位做到全覆盖。其意有二：一是普通教师原则上不属于高校监察机构的监察对象。

但是，根据《监察法》第15条，高校中从事管理工作的人员（下文简称高校管理人员）和有关人员将纳入监察对象。在我国，高校公办模式与自主办学、探索真理等理念并不违背。文章来源：《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期。实际上，21世纪初高校合并浪潮启动之前国内庞大的高校基数，意味着作为政府内设机构的行政监察部门连无差别派驻都很难完成，否则必因鞭长莫及造成巨大的制度成本浪费，更遑论在此基础上进行统一管理。

又如，就我国大量存在的民间组织和私营企业等而言，其是否设立内部监察机构并做好内部监察工作，便不属于国家监察的考虑范围。（一）高校监察部门的机构性质：内部执纪者 高校监察机构虽置于高校内部，却是各部门及各类工作人员的监督者，是高校依法治校不可或缺的版块，其内部执纪者之性质，主要表现在自身的内部性和与行政监察部门的相关性两个方面。

从这个层面讲，学术自律不仅与学术自由相对应，还可以纳入高校自治的范畴，至于其实施主体则关涉有二：一是高校学术惩戒机构。其三，就二者关系而言，高校学术惩戒制度自身功能之实现，有时也需要高校监察机构等的参与协助。有学者指出，所谓全覆盖存在三个维度：一是行使公权力的公职人员。从高校学术专业发展来看，部分政府部门和专业性人民团体各自在职责范围内承担着监管职能。

在此格局及其变化中，高校监察有两个颇需关注的特点：其一，相对于其他监督形式，高校监察更加注重内部监督、专业监督等属性。尽管该格局在本轮改革冲击之下已发生变化，高校监察制度本身亦面临调整，但后者仍在其中发挥重要作用，由此高校监察之角色定位主要表现在两个方面：一方面，就高校监察机构自身而言，它仍是校内负责行政监察工作的职能部门，亦是执行内部纪律规则的主要机构，并因能够较好兼顾自主办学和监督制约等价值要素，由此具备其他监督形式难以比拟的独特优势。一方面，这两个机构在体制上分属政府和高校两个主体，故不乏区分和差异。最初，清华大学、中国人民大学等部分高校探索设立了监察工作委员会（下设办事机构监察（监委）办公室），但其未予广泛施行。

第二，职责权限的区分与衔接。1990年公布的《行政监察条例》并未直接提及高校，但有三处与之关涉，分别规定的是监察对象（第2条）、派驻对象（第9条第1款）和事业单位内部监察参照性条款（第49条第1款）。

其四，派驻机构与驻在高校监察机构之间，应采取分立、合署抑或合并方案。（纪检）监察派驻机构应遵循派驻统管原则：其一，派驻机构与驻在高校之间，是监督与被监督关系，故主要履行监督责任，不承担党风廉政建设日常工作。

有关监察事项若涉嫌（构成）犯罪，则应移送司法机关依法处理，由此高校监察机构的线索发现和移送工作，便直接关涉后续刑事侦查及审查起诉事宜，其前期调查形成的案件材料也可能经过转化成为刑事诉讼证据。四是调查、认定学术不端行为。一个前置问题是：为什么我国高校监察制度建立之初，选取的是内设监察模式？既然我国公办高校由政府相关部门主管，那么，将高校纳入行政监察派驻范围，这似乎是合理的。正如有实务工作者指出，国家监察的合理定位应是协助不包揽、推动不代替、到位不越位，绝不能包打天下、越俎代庖[16]。虽然这一观点对《高等教育法》有关规定有所忽略o，但其结论是合理的。《行政监察法》的施行，意味着两个变化，一是派驻对象限缩至政府所属部门，二是不再保留事业单位内部监察的参照性条款。

三是行政监察部门之政府监督。与此同时，从世界范围看，在两大法系中高等教育领域的监管型治理模式可谓其勃也兴，但此种监管也受到学术自由的合宪性控制等公法规制以及普通法传统的制约，故而更加恰宜的监管模式显然不是单一地创设规制，而是对高校自我规制的规制[21]（P3-27）。

理由有三：其一，就高校学术惩戒制度而言，其所具备的体系性、整全性和闭合性，旨在强调此项制度之现实运作的独立性（而不是排他性）。这个观点与监察体制改革的目标和监察机关的性质定位是一致的，也符合现代法治的基本规律。

其二，何时派出监察专员，何时派驻监察机构。归纳论之，这主要表现在政纪和学术等两个方面。

在调查权限方面，必须依法赋予监察机关职责权限和调查手段，以法治思维和法治方式做好初核、线索处置和立案调查等工作。追本溯源，之所以如此安排，乃是基于对高校与教职工关系的定位而作出的：如果认为彼此之间是契约关系，尤其是在扩大聘用制比例的背景下，那么由人事部门进行政纪处分便是合适的。不过，若要同时实现校内政纪追责与国家政务追责，则须明确区分专业责任和一般公职责任，否则有违一事不再罚原则，《公职人员政务处分法》第16条对此有专门规定。理由有三：其一，从公办高校自身看，它的公益服务属性、特殊财政供养关系以及所提供的公益性产品特有的学术规律和价值，决定了它具有国家权力不得侵扰的自治范围。

具体而言，本轮改革对该制度之调整，主要表现为规则制定、政纪追责和人员产生等的双重化倾向。不过，以辩证视角观之，对于高校自治学术自律等理念，既要充分重视，也不能片面化、绝对化。

尽管每个高校或多或少都设立了其他类型的监督机构，例如，学校招生委员会具有监督招生活动的职责，学校国有资产监督管理机构具有监督管理国有资产的职责，学校教职工代表大会具有监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议的职责，学校学生代表大会具有制定、修改大会章程并监督其实施的职责，但是，它们本质上都是决策执行机构或者民主管理及监督机构，不能被称作监察部门。例如，就行政机关而言，其廉政监察职能已转隶至监察委员会，但是包括国土监察、环境监察、劳动监察等在内的诸多行政执法、效能监察等职能便并未也不宜整合至监察委员会。

《行政监察法》将驻在对象限缩为政府所属部门，由此高校不纳入行政监察派驻对象。《关于废止〈关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见〉的通知》（教监[2012]5号）对此重申强调。

必要时，可以直接调查科级及以下管理人员。（一）将高校纳入国家监察范围应属必要 将高校领域纳入国家监察范围，是国家监察体制改革和监察全面覆盖原则的必然要求。进入 秦前红 的专栏 进入专题： 高校监察制度 。首先，行政监察派驻模式和双轨监察模式均未解决内设监察模式之关键症结，即双重领导制下的派驻机构较诸内设机构并无本质差异，身兼两职的派驻工作人员也很难真正发挥外部监督的优势。

二、高校监察的机构性质与现实功能 高校监察机构不是行政监察部门的派驻机构，而是校内负责行政监察工作的职能部门，并于此基础上通过一定的职责权限，发挥着其他机构无法取代的功能与价值。摘要:  高校监察机构作为校内负责行政监察工作的职能部门，由高校自主设置并主要执行内部纪律规则，与行政监察部门异体同质并形成共治关系。

我们认为，高校监察机构并无学术惩戒职能，也不宜介入学术惩戒工作，但其在事实上起到了维持学术自律的现实功能。注释: [1]  习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革.求是，2019，(5). [2]  中央纪委国家监委第二监督检查室.抓牢第一职责更好服务大局.中国纪检监察报，2020-03-26. [3]  吴道槐.切实履行职责推动落实立德树人根本任务.中国纪检监察，2019，(11). [4]  张瑜.国家监察体制改革背景下高校监察制度模式设计探索.国家教育行政学院学报，2018，(6). [5]  赵银仁，陈国芳.国家监察体制改革背景下完善高校监察工作的对策探讨.高教论坛，2019，(2). [6]  来启华.关于高等学校内部监察工作的实践与思考.中国高等教育，2007，(6). [7]  张文.略论学术自由与学术自律.江苏高教，2005，(4). [8]  袁祖望.美国高校自治与自律的统一机制分析.比较教育研究，2006，(12). [9]  袁东.美国高等教育的腐败和防治.中国高等教育，2014，(17). [10]  刘金晶.法庭上的自主高校——论美国司法中的学术遵从原则.环球法律评论，2011，(6). [11]  巫锐，姚金菊.德国学术不端问题内部治理机制研究.中国高教研究，2019，(11). [12]  姜明安.论公法与政治文明.法商研究，2003，(3). [13]  杨晓波.责任与自治:美国公立高校和政府的关系.高等教育研究，2003，(3). [14]  俞可.在夹缝中演绎的德国高校治理.复旦教育论坛，2013，(5). [15]  胡锦光.论监察委员会全覆盖的限度.中州学刊，2017，(9). [16]  梁惠玲.把坚持党的领导作为立身之本和履职之要.中国纪检监察报，2018-09-27. [17]  江利红.行政监察职能在监察体制改革中的整合.法学，2018，(3). [18]  沈思.国家监察体制改革中法治保障初步思考.中国纪检监察报，2017-02-15. [19]  魏昌东. 监督职能是国家监察委员会的第一职能: 理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建.法学论坛，2019，(1). [20]  杨晓超.牢牢把握再监督工作定位扎实开展脱贫攻坚专项巡视.中国纪检监察报，2018-10-18. [21]  姚荣.迈向监管型治理:西方公立高校与政府关系变革的法律透视.重庆高教研究，2018，(4). [22]  秦前红，石泽华.《监察法》派驻条款之合理解释.法学，2018，(12). [23]  秦前红，石泽华.基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化.行政法学研究，2019，(2). [24]  刘用军.论民主党派中行使公权力的公职人员范围——以监察法之监察对象为视角.湖北警官学院学报，2019，(2). [25]  秦前红，刘怡达.制定《政务处分法》应处理好的七对关系.法治现代化研究，2019，(1). 作者简介：秦前红，法学博士，武汉大学法学院教授、博士生导师。

本轮改革下，许多非由行政机关任命的高校工作人员也被认定为国家监察对象。制度的成本和操作性，既是我国采取高校内设监察模式的原因之一，也是未来改革必须考量的重要因素，在此方面高校监察无疑有着巨大优势。